เวลานี้ หลายคนคงได้รับเอกสารที่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เผยแพร่เอกสารที่จัดส่งไปถึงบ้าน เกี่ยวกับข้อมูลเรื่องการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ความเห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สำหรับการประชามติที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2568 ภายใต้คำถามว่า “ท่านเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”
.
การจัดทำเอกสารนี้ เป็นสิ่งที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (พ.ร.บ.ประชามติฯ) บังคับว่าหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง รวมถึง กกต. ต้องจัดทำข้อมูลและสาระสำคัญ และเผยแพร่ให้ประชาชนทราบ โดยมุ่งหมายให้ประชาชนมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการออกเสียงและต้องไม่มีลักษณะเป็นการชี้นำ
.
อย่างไรก็ดี เอกสารนี้ก็ใช้ข้อความปะปน ระหว่างคำว่า “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” กับ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” ซึ่งเป็น “คนละอย่างกัน” มีความหมาย กระบวนการ และรูปแบบที่แตกต่างกัน และอาจทำให้ประชาชนสับสน ขาดความเข้าใจที่ถูกต้องในเรื่องที่จะต้องไปออกเสียง
.
ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (พ.ร.บ.ประชามติฯ) มาตรา 15 กำหนดว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควรตามมาตรา 11 ประกอบมาตรา 9 (2) ให้มีการออกเสียงประชามติ หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในเรื่องที่จะจัดทำประชามติตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ต้องจัดทำข้อมูลเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีรายละเอียดตามที่กฎหมายกำหนด และส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนวันประกาศให้มีการออกเสียงประชามติไม่น้อยกว่า 15 วัน
.
กกต. จะต้องเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนทราบทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ส่งเอกสารข้อมูลไปยังเจ้าบ้านไม่น้อยกว่า 30 วันก่อนวันประชามติ และเผยแพร่ทางสถานีวิทยุหรือโทรทัศน์ของรัฐ
.
การจัดทำข้อมูลเผยแพร่เกี่ยวกับเรื่องประชามติ ต้องมุ่งหมายให้ประชาชนมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับเรื่องที่จะทำประชามติ และกกต.เองจะต้องไม่ชี้นำให้ผู้มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนทางใดทางหนึ่ง
.
ข้อมูลเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ความเห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หน้าที่ 17-18 ว่าด้วยประโยชน์ได้เสียของการออกเสียงประชามติให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ระบุว่า
.
“การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญและทำให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง
.
อย่างไรก็ตาม การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ อาจทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองมากกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตรา เนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราสามารถจำกัดขอบเขตการโต้เถียงให้อยู่ในประเด็นที่แคบลงและทำให้ทุกฝ่ายสามารถมีข้อสรุปร่วมกันได้ง่ายยิ่งขึ้น รวมทั้งสามารถแก้ไขเพิ่มเติมเฉพาะส่วนที่จำเป็นและรักษาบทบัญญัติที่ดีอยู่แล้วของรัฐธรรมนูญไว้ นอกจากนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับอาจทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดการออกเสียงประชามติ เพราะหากเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราโดยที่ไม่ใช่กรณีการแกไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออำนาจได้ ก็ไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติแต่อย่างใด”
.
นอกจากนี้ ในหน้าที่ 23 ยังมีการจัดหมวด “ข้อเสีย” ของการออกเสียงประชามติให้มีรัฐธรรมนูญใหม่ว่า
.
“1. การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อาจทำให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองมากกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราเนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราสามารถจำกัดขอบเขตการโต้เถียงให้อยู่ในประเด็นที่แคบลงและทำให้ทุกฝ่ายสามารถมีข้อสรุปร่วมกันได้ง่ายยิ่งขึ้น
.
2. การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับอาจทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณในการจัดการออกเสียงประชามติ”
.
จากเอกสารดังกล่าว จะเห็นได้ว่า ใช้คำว่า “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ในหน้าที่ 17 กับ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” หน้าที่ 18 ซึ่งอยู่ในย่อหน้าต่อมา และในหน้าที่ 23 ปะปนกันไป อาจทำให้ประชาชนเข้าใจผิดในประเด็นประชามติเกี่ยวกับการ “จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่” ซึ่งขัดกับเจตนารมณ์ของพ.ร.บ.ประชามติฯ เพราะ “การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ” กับ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ” แตกต่างกันทั้งแง่กระบวนการและขั้นตอน ดังนี้
.
1) แง่กระบวนการ ผู้ที่มีอำนาจ “แก้ไข” รัฐธรรมนูญ คือ รัฐสภา ซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) จากการเลือกตั้ง และสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน
.
ส่วนกระบวนการของการจัดทำรัฐธรรมนูญ “ฉบับใหม่” ไม่ได้จำกัดแค่รัฐสภา แต่ขึ้นอยู่กับกฎหมายกำหนดให้องค์กรใดมีบทบาทหน้าที่ร่างหรือจัดทำรัฐธรรมนูญ ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติอาจมีส่วนร่วมพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำเสร็จแล้ว หรืออาจไม่มีส่วนร่วมเลย แล้วให้องค์กรจัดทำรัฐธรรมนูญ “รับจบ” ทั้งหมดเลยก็ได้
.
การใช้คำที่สลับไปมาในเอกสารของกกต. อาจสร้างความสับสนให้ประชาชนได้
.
ทั้งนี้ ในอดีต ประวัติศาสตร์การจัดทำรัฐธรรมนูญของไทยมีทั้งกรณีที่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาเอง เช่น รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 สภาผู้แทนราษฎรลงมติตั้งอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา และส่งให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา รัฐธรรมนูญ 2511 จัดทำขึ้นโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร 28 มกราคม 2502 นำโดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้ต้องทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณากฎหมายระดับพระราชบัญญัติอื่นๆ ที่เข้าสู่สภาด้วย รัฐธรรมนูญ 2521 ยกร่างโดยคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่สภานิติบัญญัติตั้งขึ้น ซึ่งมีทั้งผู้ที่เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติและมีทั้งคนนอก เมื่อยกร่างเสร็จแล้วต้องส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาซึ่งสมาชิกก็สามารถเสนอและโหวตให้แก้ไขเนื้อหาร่างได้
.
ส่วนกรณีที่มีองค์กรที่ร่างรัฐธรรมนูญรับจบทั้งหมด คือ รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งจัดทำโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากตัวแทนแต่ละจังหวัดและผู้เชี่ยวชาญ ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาและให้สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาสามวาระ และรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งจัดทำโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาและให้สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาสามวาระ
.
2) แง่ขั้นตอน การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ แบบรายมาตรา จะมีวิธีที่กำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 คือ ให้รัฐสภาพิจารณาสามวาระ และมีด่านสำคัญคือ ต้องมีเสียงจาก สว. โหวตเห็นชอบหนึ่งในสาม
.
ทั้งนี้ จะมีบางหมวดบางเรื่อง ที่เมื่อแก้ไขรายมาตราแล้ว ต้องทำประชามติ คือ การแก้ไขใน 1) หมวด 1 บททั่วไป 2) หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 3) หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 4) เรื่องเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญ 5) เรื่องเกี่ยวกับหน้าที่อำนาจศาลหรือองค์กรอิสระ เรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออำนาจได้ หากแก้เรื่องดังกล่าว เช่น แก้รัฐธรรมนูญเพื่อยุบคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) แก้รัฐธรรมนูญเพื่อตัดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาคดีบางประเภท ก็จะต้องทำประชามติหนึ่งครั้งหลังร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมผ่านวาระสาม
.
หากดูประวัติศาสตร์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในอดีต มีรัฐธรรมนูญ 7 ฉบับที่เคยถูกแก้ไขรายมาตรา
.
1. รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2490 แก้ 3 ครั้ง 1) เรื่องเกณฑ์คำนวณและคุณสมบัติ สส. 2) ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ 3) กำหนดเอกสิทธิ์สภาร่างรัฐธรรมนูญ
.
2. รัฐธรรมนูญ 2517 แก้ 1 ครั้ง ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสว. แทนประธานองคมนตรี
.
3. รัฐธรรมนูญ 2521 แก้ 2 ครั้ง 1) กำหนดเกณฑ์คำนวณจำนวน สส. และการแบ่งเขตเลือกตั้ง 2) ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา ให้ประธานวุฒิสภาเป็นรองประธานรัฐสภา และนำข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรมาใช้บังคับในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา
.
4. รัฐธรรมนูญ 2534 แก้ 6 ครั้ง เช่น ให้ผู้ที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีต้องเป็น สส. แก้ไขเพิ่มเติมตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ
.
5. รัฐธรรมนูญ 2540 แก้ 1 ครั้ง เรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาและวิธีสรรหากรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
.
6. รัฐธรรมนูญ 2550 แก้ 2 ครั้ง 1) ระบบเลือกตั้ง 2) ข้อกำหนดในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ
.
7. รัฐธรรมนูญ 2560 แก้ 1 ครั้ง เรื่องระบบเลือกตั้ง
.
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในระดับที่เรียกได้ว่า “ทั้งฉบับ” ในประวัติศาสตร์ไทยเคยมี 1 ครั้ง คือ รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 เกิดขึ้นจากหลังรัฐประหาร 29 พฤศจิกายน 2494 นำโดย พล.อ.ผิน ชุณหะวัณยึดอำนาจจอมพล ป. พิบูลสงคราม หนึ่งสัปดาห์ต่อมาก็มีพระบรมราชโองการ ประกาศ ให้นำรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 กลับมาใช้ไปพลางก่อน และให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษาดำเนินการปรับปรุงฉบับใหม่
.
24 มกราคม 2495 รัฐบาลได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา แม้แต่บทบัญญัติเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ก็ถูกแก้ไข เพื่อเพิ่มเติมเรื่องที่ไม่เคยมีในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เช่น เรื่ององคมนตรี
.
ขณะที่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ขั้นตอนในรายละเอียดจะขึ้นอยู่กับกติกาตามกฎหมาย ซึ่งปี 2568 รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 แต่เกิดเหตุยุบสภาขึ้นเสียก่อนจึงยังพิจารณาไม่แล้วเสร็จและอาจตกไป
.
สำหรับการทำประชามติศาลรัฐธรรมนูญวางแนวทางผ่านคำวินิจฉัยที่ 18/2568 ว่าต้องทำประชามติ 3 ครั้ง ครั้งแรกเพื่อให้ประชาชนออกเสียงว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ครั้งที่สอง ให้ประชาชนออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ว่ามีวิธีการและเนื้อหาที่สำคัญอย่างไร ครั้งที่สาม ประชามติหลังจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่
.
การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะเกิดขึ้น ขึ้นอยู่กับการออกแบบหน้าตาขององค์กรผู้จัดทำรัฐธรรมนูญว่าจะมีหน้าตาแบบไหนและกระบวนการอย่างไร รัฐสภาซึ่งมี สว. ที่ถูกขนานนามว่าเป็น สว. สีน้ำเงิน จะเข้ามามีส่วนร่วมโหวตผ่านร่างหรือไม่ หากรัฐสภาเคาะว่าร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่จัดทำแล้วเสร็จ ไม่ต้องให้รัฐสภาโหวตเห็นชอบอีก สว. ก็จะไม่มีบทบาทต่อการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เลย แตกต่างกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับที่ สว. มีส่วนในการกำหนดทิศทางเนื้อหา
อ่านทั้งหมดได้ที่ https://www.ilaw.or.th/articles/56765
